加拿大-美国防务协作走向何方

加拿大军事杂志(稿件)

        加拿大和美国的防务协作组织-北美防空联合司令部(缩写-NORAD)成立于1957年,已经有近50年的历史。这一组织最初是为了应对冷战时期前苏联的轰炸机威胁而设立,后来逐步发展成为一个完善的合作组织,负责处理从劫机、弹道导弹预警到监控空中飞行器等一系列威胁。

加拿大空军版f-35 

      加拿大和美国的防务协作组织-北美防空联合司令部(缩写-NORAD)成立于1957年,已经有近50年的历史。这一组织最初是为了应对冷战时期前苏联的轰炸机威胁而设立,后来逐步发展成为一个完善的合作组织,负责处理从劫机、弹道导弹预警到监控空中飞行器等一系列威胁。多年来,随着威胁对象的改变和发展,NORAD针对世界态势也静静地做出了调整,渐渐淡出两国民众的视界。由于成功的整合了加拿大和美国两国的资源和人力来执行两国共同的任务,NORAD已被证实为最成功的军事联盟。作为对等的合作伙伴,加拿大和美国携手为两国的共同防务和独立主权提供防空预警,并采取必要的控制措施。



      在多年的关于NORAD合作的支持率的民调中,始终有大约百分之七十到八十的加拿大民众持肯定的观点。加拿大人认识到了NORAD的益处,尤其是当他们更多地了解这一机构。即使对于那些不了解的人,2001年的9.11事件也让NORAD吸引了他们每个人的关注。虽然在那个特殊的日子里,由于恐怖袭击的本质以及袭击在时间和空间上不可预知性,NORAD没能为战机提供足够的预警时间来做出快速反应,但在接下来的分分秒秒,NORAD在空域控制中发挥着重要的工具作用。相关工作立即展开,扩大了NORAD的责任区域,使之能够覆盖源自国内的威胁。现在,到了3年半后的今天,NORAD实力大大增强,已经能够监控每天发生在两国内、两国间以及跨越两国的上千飞行器的运动。由于公众的忽略,NORAD又恢复到贯有的低调状态,只是在最近,由于弹道导弹防御话题被媒体高调报道,才又回到公众的视界。

      2005年5月24日,一架美国海鹞直升机飞过正在温哥华岛西海岸演习的加-美舰船编队。美国海军麦克拉斯基号导弹护卫舰处于图片最前方。后方依次是美国肖普号导弹驱逐舰(右侧),加拿大庇护者级补给舰(中),加拿大海岸警卫队的Tanu号中程巡逻船。这次演习代号"Trident Fury",演习的目的是提高加拿大对近海威胁及在结合地点的非法行为的反应能力

      在加拿大,关于BMD的讨论,存在着普遍的误解。关于这一主题的公共声明大多具有轰动效应,但又缺乏理性。有意思的是,自从2005年2月24日Martin总理发布关于加拿大不加入BMD的声明以来,媒体报道的重点又偏向该决定带来的负面效应。政府被指责为是对参加了65年的防务协作的背离,在BMD中正逐步沦为搭便车的角色。这种状况从道义和实质两方面影响加拿大。从道义上来看,加拿大放弃了保护自己免受弹道导弹袭击的主权责任;而从实质上来讲,争论的重点是加拿大会对美国产生防务依赖性,而美国只会依据本国的考虑来提供这种防务。实际上加入BMD是增强NORAD协作的一个机会,是和传统协作相一致的。对于吸气式飞行器如客机或轰炸机,侦测、拦截、评估风险,以及如有必要使用NORAD资源的能力都已存在,但是如果遇到弹道导弹威胁,所能做的就只是侦测、评估风险及提供警报了。增加防御弹道导弹的能力迫在眉睫,是对现有应对恐怖袭击手段的一个完善,也是具有"侦测、评估和警告"功能的NORAD发展的自然延伸。由于大部分加拿大人不赞同加入BMD的决定,所以当美国对我们的立场感到困惑,或者他们怀疑加拿大为NORAD和共同的航空航天防御做了多少贡献时,我们不必惊讶。

加拿大采购F-35主要是应对中俄威胁



    新的安全环境下的不确定性-理解观念

      我们也应该认识到在加-美安全领域中其他方面发展起来的意识差异。经过几年的"新安全环境",在大多数加拿大人的眼中,恐怖分子在9.11事件中展示的威胁已经大幅削弱。在加拿大最近的民调中,国际恐怖主义仅以49%的得票率名列第三,潜在的传染病(艾滋和埃博拉等)以60%的得票率被认为是当前最大的威胁,全球变暖(52%)紧随其后。与之相反,75%的美国人则认为恐怖主义是当前具有压倒性优势的最大威胁。这些潜在的威胁被严肃对待的程度可以在NORAD的各种活动中显现出来。比如美国例行出动战机为诸如2004年两大政党会议的一系列重大事件提供空中掩护。在最新发布的美国国家防务战略的执行摘要中指出:"美国正处于战争中,我们面临全方位的安全挑战…我们将优先考虑去劝阻、制止和击败那些试图直接威胁美国的人,尤其是具有大规模杀伤性武器的极端恐怖分子"。

      无论正确与否,加拿大人明显的是另一种心态。报道指出:"假定9.11事件让所有加拿大人在家中的不安全感日益增长也是合乎情理的。虽然如此,还是有很大比例的加拿大人依然相信他们是安全的"。无论我们对于安防有哪些特别看法以及反应,我们必须承认两国民众在认识上的差异。即使我们希望以加拿大的自我利益为核心,简单的坚持加拿大人是对的,美国人过分夸大了恐怖分子的威胁,都是不具备建设性意义的。


       尤其是从美国人的视角来看,大量关于弹道导弹防御关系现状的严肃问题由此产生。加拿大关于BMD的决定是否会影响NORAD经验的质量,是否会影响我们曾经享受的密切的军事合作关系?这些影响是否会超出防务协作的范围而扩展到其他领域?更尖锐的问题是,经过了关于BMD长期而详细的讨论,预期的决定却在最后时刻被反转之后,加拿大人能否受到重视,能否得到信任?在这种状况下,NORAD能否幸免?

        这些问题都是在重启NORAD协议谈判的准备工作阶段时出现的。该协议以5年作为一周期进行修订,有时只是简单的把条款进行延伸。预计春末夏初时,来自加拿大和美国的代表团将会晤以讨论在协议中将会做出哪些改变,以便在2006年5月12日前拿出更新版本。大量问题由此产生。

        美国人很想知道加拿大是否已经做好准备,在一场公开、坦率而又真诚的讨论中加入BMD,最近发表在Colorado Springs Gazette报纸上的文章透露了一些有趣的观点:"在即将到来的谈判中,NORAD只有两个选择:发展或者灭亡",Brett.Lambert,位于华盛顿特区的防护承包商DFI International的国家安全专家如此说道,"如果NORAD不做出响应来适应9.11后面临的挑战…NORAD将处于崩溃的边缘,这对于美国和加拿大来说都是一个巨大的损失"。

        虽然美国将继续NORAD任务,但是Lambert说:"我们需要加拿大的合作来保护我们的边境,幸运的是我们现在只是在前进道路上遇到了小坎坷,我们没有走进死胡同"。

        重要的是,同一篇文章引用了最近才退休的前NORAD司令官,Ed.Eberhart将军的话:"在我们偏离这种合作关系之前,我们需要保持谨慎,我们必须知道双方的分歧在哪里?"

        布鲁金斯研究所的Michael.O'Hanlon也提出另一个肯定的观点。

        "我非常相信加拿大和美国的领导人有足够的智慧,可以让这次争议趋向缓和",针对加拿大不加入BMD的决定,他说:"如果这个决定导致NORAD出现长期性的问题,我将非常吃惊"。

        虽然如此,他同时也指出,条约修订谈判将暂时陷入低谷。


        9.11恐怖袭击后进行CF-18大黄蜂战斗机的部署。

        加拿大人希望知道定于2005年2月23日公布的关于联邦防务预算的增加,是否会创造一个积极的氛围,来强化加拿大对于北美大陆的防务及安全方面的贡献。虽然最近在关于如何使用我们的武装力量的问题上存在着一些差异,但是防务预算的大幅增长带来的争论,必然会使加拿大人明白军队需要掌控更多的资源。

        但是总的说来,关于NORAD修订确实存在一些不确定因素。加拿大能够采取积极的措施来缓和这种不确定性。加拿大可以通过主动改变发生在我们双边关系中的观望态势,承担起一个领导的角色。这而是我们的利益所在。


机会

    尽管负面观点的存在,加拿大和美国的防务协作的正式讨论还是存在若干机遇。加拿大采取的任何一个目的明确而又充满激情的方案都可能会使NORAD讨论出现开门红,获得一些相对重要的结果。实际上,这一预期的战略指导早已在最近一次美国总统防加时,即2004年11月由美国总统和加拿大总理所陈述。他们发表联合声明:"我们将携手工作,通过…确保北美安防协议的一致性和有效性。我们将致力于修订NORAD协议,为北美安全监控和海事防务领域的更大合作进行调研"。

        我们将抓住这一机遇,积极配合我们的战略伙伴来获得尽可能积极的结果。简单的对当前协议进行扩展并非我们共同防务利益所在。这个"次优"的结果不会使大家认识到9.11之后发生的改变。它既不是对加拿大总理和美国总统联合发出的战略指导的响应,也不是成立于2002年12月的双边计划小组的提议。实际上,在最新发布的国防部2005/2006计划和优先报告中,已经指出:

        加拿大国防部将继续探究可行方案来增强和美国在大陆防务方面的共同合作。通过与加拿大外交部的合作,国防部将配合美国讨论修订即将于2006年5月到期的NORAD协议,加拿大军队将继续通过双边计划小组与美国北美司令部展开合作。该小组关于将应对来自海基及陆基的对于北美大陆的威胁的要求也已延续到了2006年的6月。

        Hillier将军和NORAD副总司令Rick.Findley中将在夏延山指挥中心前。2005年3月4日在科罗拉多斯普林斯举行剪彩仪式纪念新指挥中心的成立。

        这一点在2005年4月19日发布的防务政策声明中也得到了进一步的支持。该声明反复强调应加强北美防务协作,支持双边计划小组的工作。同时也声明了加拿大将更广泛地检查海事安全,提高响应能力,以及发展军事协议,在危机和关键时刻对民政当局做出支持。

        我们需要对防务协议进行扩展,而且现在也是让这一协议发挥作用的时候了。加拿大应该接受,承认美国安全的重要性是符合我们的国家利益的这一观点。举例来说,如果加拿大-美国边界关闭,接下来受到另一股恐怖分子的袭击,加拿大将遭受不对称的后果。由于限制了居民和货物的流动,加拿大遭到的经济打击将远远超过美国。9.11后,"当两国都遭到突然的边界安全冲突,由于美国贸易总量的25%流向加拿大,而87%的加拿大贸易总量流向美国,因此加拿大受到的损失将远高于美国。更为重要的是,对外贸易在加拿大经济中占了比美国要高得多的比例。40%的加拿大GDP依赖于出口美国,而美国只有2.5%的GDP依赖于出口加拿大"。

        我们必须接受的现实是,如果出现类似事件,我们将会遭受重大损失。同时我们也应该准备好应付这个现实。具有根本重要意义的是,我们必须承认美国安全关注的深度,加拿大潜在损失,以及采取预防措施尽可能地减轻损失的需要。增加防务和安全合作能够解决这些问题。

        需要着重指出的是这并非强迫我们同意美国人的所有安全认识。采取措施保护加拿大民众利益和经济,并不意味着我们会受美国关于安全的恐惧所影响,只是简单的意味着我们承认这种恐惧以及可能给加拿大带来的影响。我们愿意按照美国采取的措施来降低这种影响。

    首先,加拿大应利用NORAD讨论的机会来修复双边防务关系。然后可以通过积极响应谈判,改善双边利益来起到领头羊的作用。更进一步,加拿大应该是将目前最有影响力的将空域防御联盟扩展到一个能全力致力于当前时事关注的协作组织的支持者。


下图是2008年7月29日,美国,澳大利亚,加拿大和韩国的军舰一起航行:


    双边合作新领域

    ?    海事领域


    考虑中的协议拓展将加强双方正式合作,以期获得更大的海事安全。合作内容包括分享情报和信息,创造共同的海事"形势意识",协调应急协作,协同作战演习,对感兴趣的舰船提出起诉等,在这种情况下,通过正式的授权,可以对具有潜在漏洞的区域进行搜检,并以和目前NORAD执行的空域控制相似的手段进行海事控制。这将提供我们侦测、评估和拦截感兴趣的舰船的能力,即使他们的速度比飞行器要慢的多。

    简单来讲,合作能使两国共享相同的"海洋交通管制"图片,从而得知哪艘舰船正逼近北美,或者在海岸线附近巡航。如果逼近的舰船不能对自己的航行提供适当的声明,或者根据共享情报网络发现了不规范,或者提出不同寻常的关注点,就会考虑使用必要的手段了。如果明确了要对舰船进行拦截,就会根据与目标的距离和资源的配置,来决定派遣加拿大或者美国舰艇前去拦截。如果根据判断认为由加拿大进行拦截更为有效,即使目标要驶往美国港口,拦截也将由加拿大舰艇来完成,反之亦然。对于如果目标被加拿大监控,但是却处于美国领海的类似事件,双方将对进一步磋商如何保护主权不被对方侵犯。

    所有的海事程序和根据双边协议建立的NORAD空域监控程序一致,都在共有计划中详细记载,确保有效执行。具体的规则可能会略有差异,但是两国都应尊重对方。这是双方命令和控制结构方面的深入整合,以及在处理类似事件的过程中长期积累的经验的共同结果。将这一要素应用到海事领域中去,极大的拓展了既有经验。

加拿大海军FFH-330 HMCS Halifax 哈利法克斯号


陆军领域

       另一个合作的机遇涉及使用陆军应对恐怖袭击。陆军除了保护受影响区域的安全,还可以为第一出动人员提供一些特殊支持,比如核、细菌、化学等特种响应部队。如果令人恐怖的大规模袭击发生,需要援助的需求必然大大超过供给。军队可以提供充足的人力和专家来维护次序,为第一出动人员提供支持。虽然军队在类似事件中不是,也不可能是第一出动人员,但是作为国家武装资源,他们应该做好需要提供响应的准备。

       假定袭击地点位于加-美边界的大规模加拿大人聚集区-在这些区域,也许美国军队能够提供更好的支援,美国和加拿大应该同意跨界行动,也就是说在对方国家的允许下,一国进入另一国提供援助。这是一个互惠的协定,比如加拿大就可以部署兵力支援底特律。这种类型的协议是我们所关注的。由于袭击对加拿大会造成直接或者间接的影响,比如电力损耗,美国工业的破坏,以及交通运输设施的破坏等等,使得这些单独发生的事情都不仅仅是一国的内部事物,而是涉及两国的共同利益。

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图片说明:加拿大陆军现役的LAV III步兵输送车

加拿大陆军接受首批升级型豹IIA6M主战坦克

加拿大陆军装甲部队已经接收“豹”2A6M主战坦克

加拿大政府宣布,泰勒斯公司加拿大分公司的“大毒蛇”(Bushmaster)裝甲車取得戰術裝甲巡邏車(TAPV)項目下一階段競標資格。


       对于陆军来说,该协议的一个附加优势就是可以对等地响应自然灾害。恐怖袭击和自然灾害都需要类似的援助。扩展的双边合作协议将通过资源的确定、应急费用计划和执行来协调财力,加强准备。即使上述事件的特定效应不能提前预知,但是关于反应的组织和管理的一些基本要素是可以提前建立和实践的。


加拿大海军FFH-333 HMCS Toronto 多伦多号


   加拿大海军FFH-331 HMCS Vancouver 温哥华号 

加拿大海军FFH-334 HMCS Regina 里贾纳号 

 ?    网络空间领域

       扩展合作的领域还应该包括应对来自网络空间的威胁。保护连接加拿大和美国的关键网络基础设施是非常必要的。开辟新的方式来共享情报,对突发事件做出反应,将增加我们双方的安全。在这方面有的合作早已存在,但是不断发展的网络技术要求我们对可以做出改进的领域做出严格的评估。毕竟,网络空间上的打击造成的损害已经可以和直接对领土主权进行物理袭击相提并论了。

    ?    扩展NORAD

       在NORAD中可以扩展我们的防务和安全合作。我们已经有了整合的命令和控制协议,依靠它,我们可以分享情报和人员配置,协作执行双方达成共识的行动。我们已经在航空航天领域长期而有效地做到了这一点,现在的目标只是简单的把这种关系延伸到其他领域。我们要在近50年的时间内增强这种联系。

       说到这里,我们不应该过度关注在NORAD内我们又被迫做了哪些事情。最近国防部长Bill. Graham在国防和退伍军人事物常务委员会(SCONDVA)上说道:"我们相信,关于讨论扩展我们当前的防务合作,使之涵盖海事和陆基元素的可行性方案,现在是一个合适的时机了。现在,关于这些议题能否在一个修订过的NORAD或者通过其他论坛的形式得到妥善的处理还不清楚,但是加拿大正致力于开拓新的具有创新意义的方法来和美国防护我们共同的北美大陆"。遗产基金会的防务分析家Baker. Sping最近在南部边境说道:"导弹防御不会因为加拿大的胆怯而停止前进,NORAD也是这样,尽管它可能不是海事和陆地安全合作的最佳载体…你希望一个在海陆空三个领域都具有同样处理方式的组织结构吗?或者是你想在海事和陆地防御方面增加一些新的特点?"NORAD(和北美司令部)的现任司令官Timothy. Keating上将在他最近的评论中态度保留。"海事NORAD是一个好主意,但是我们认为它具有限制性太多。我们希望和其他合作伙伴,尤其是墨西哥一起工作,但是这并不意味着我们会对加拿大加入比现有NORAD具有更多成员的海事合作组织大打折扣"。实际上,我们需要准备用新视角来看待NORAD和双边协作。虽然由于防务需求、利益和技术的兼容性的原因,NORAD目前仅限于美国和加拿大的合作,但是我们应该扩展合作领域。


       可能存在一个其他的组织形式,可以使得我们把NORAD的经验同样有效地加以应用。这个组织的主要目标应该是确保我们的合作更加有效。如果存在其他的合作方式能够发挥和NORAD同样或者甚至更好的功效,我们将毫不犹豫的考虑更换。由于北美司令部职能的扩展,以及美国安全利益的关系,和北美司令部的直接合作应该是一个可行性的选择。

       一项关于最适合加拿大的司令部结构的评估即将开始,在这项评估中,加拿大被比作是手术室。在2005年3月早期的防务协作年会上,新任国防参谋长Rick. Hiller将军指出:"加拿大和加拿大人民…承担着比冷战时期更为严峻的被直接攻击的危险。如果我们有一个命令和控制架构保持我们的敏感性,我们将把加拿大当作手术室来对待"。这将演化出一些更受关注的能力,以真实或虚拟的方式来处理国内安防和司令部结构。对于双边合作来说,存在新的可能性来响应北美手术室的需要。

       另外,与这种新式的国土防务司令部之间的联系,将使安全协作跳出防务本身的小圈子,从而使两国边界上的政府机构和部门产生更为广泛的交流。我们必须始终认识到防务仅仅是国家安全的一部分这一事实,国家安全还包括我们人民生活涉及的方方面面,如基础设施、公用工程、信息、环境、能源供应和水资源等。军队能够对国家安全做出贡献,相应的他们必须认识到和其他部门、机构以及各级政府联系的必要。我们都知道,自从9.11以后,国家安全已经成为一个越发复杂的任务。

    前景

       概括的说,通过积极的提出NORAD扩展,当前态势为加拿大和美国提供了一个携手提高共同安全的机遇。但即便如此,仅在我们要做什么的问题上达成一致还只是开始,我们需要做好准备,提供更好的安全和危机反应,这将涉及到包括资源在内的更多方面。大部分的协调方案被建议应该与更好地利用现存资源相关联,增加沟通,实现信息共享。大部分我们需要的军事力量已经存在,相对于这种力量的作用而言,如何运用这种力量更具有优先意义。

      通过积极的加入NORAD谈判及接受NORAD扩展,加拿大在双边防务合作中采取主动,推动积极的进展。谈判应该在提升双方协作关系,达到新的战略高度的基调下进行。自始至终,最重要的是我们必须认识到NORAD自身的扩展并非协议发挥效能的最佳途径。也就是说,作为直接扩展的对立面,一个能使北美司令部更积极有效运作的协议或许才是我们的最佳选择。不管具体如何,我们的目标应该是协调组织,更好满足两国的需求。

      加拿大-美国的安全需求需要处于关注状态,尤其是目前两国还处于关系还较为脆弱的阶段。加拿大应该采取主动-直接声明自己对于扩展该合作关系,使之涵盖其他领域的愿望。这将给美国方面发出一个积极的信号,增进双方安全的关注,推动双边安防的发展。

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